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《立法法》和《全国人大常委会议事规则》等都没有关于立法、法律解释提出后，专门委员会审查的期限规定，《专家建议稿》第14条〔请求的处理〕规定：全国人民代表大会法律委员会接受解释宪法的请求后，应在60日内就是否需要解释宪法提出意见。

[33]例如1956年，毛泽东提到：是否可以依照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。

只不过欧美国家宪法规范逻辑的推演和民主实践的经验都证明在宪法秩序中不实行后三条原则的话，更高的宪法价值目标就无法实现，因此后三项原则也成为了欧美宪法规范体系的核心组成部分。当在宪法实施中缺乏共识时，共识应当是宪法改革的结果而非宪法改革的起点。而我们在下文的讨论中将很快提及，基本权利的道德内涵本身是不能由宪法规定来决定的，相反，更多的是一种对各大范围内的社会现实进行接受与承认的结果。为了从困境中找到形成两种共识并使两种共识同一化的可能，有两个需要进一步明确讨论的问题：对宪法文本共识的基本内涵是什么。第131条：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

我们认为，这一共识就是宪法。前一种含义更多的是从规范和学术的角度出发，是对由宪法文本承载的规范体系的理想化描述。[22] 参见〔日〕有贺长雄：《论宪法草案之误点》，《民国经世文编（法律）》，文海出版社1966年版，第1357页。

[46] 参见钟赓言：《行政法总论》，朝阳大学法律科讲义1927年版，第267页。虽然天坛宪草否定了平政院的设置，但1914年5月1日公布的《中华民国约法》（史称袁记约法）则又沿袭了临时约法关于行政诉讼制度的规定。日本《行政裁判法》第17条规定，除法律敕令有特别规定外，非经向地方上级行政厅提起诉愿获得其裁决，不得提起行政诉讼。同年11月6日，由载泽等负责编纂、总核大臣奕劻等核定的《行政裁判院官制草案》上奏清廷。

民国初年多数译为参政院（〔法〕裴德埒弥：《法国行政法》（上编），项方、张其棫、姜汉澄译，商务印书馆1912年版，第87页）或国务参事院（张东荪：《论著通裁判制度与行政裁判制度》，《庸言》1913年第1卷第15号，第5页），1931年之后才有不少译为平政院者（驻巴黎总领馆：《法国之平政院》，《外交部公报》1931年第3卷第12期，第191-193页）。如此，诉讼程序的进行不由当事人主导。

参见武乾：《论北洋政府的行政诉讼制度》，《中国法学》1999年第5期，第125页。[56] 参见《政府公报》第175号（1916年6月30日），《政府公报（影印本）》第88册，上海书店1988年版，第567页。另一方面，行政诉讼制度是必不可少的客观现实需求。对于肃政史可以撤销的规定，在审议中被认为甚为不妥，肃政史与人民事同，应一律对于已经提起的诉讼不得撤销。

有人查阅中国第二历史档案馆平政院档案发现，仅1915年1-6月，平政院就审理240件案件。[⑧] 参见朱新谟：《论民国大学控告工商总长之判决案》，《民国经世文编（法律）》，文海出版社1966年版，第1988-1991页。（一）二元制与一元制的论争 《行政诉讼法》系根据《中华民国约法》的规定而制定，这实际上就已经确立了一个大前提，那就是选择了有别于普通诉讼的行政诉讼模式。但那种仅因都察院之名而将康有为归为顽固的保守派的观点，也不能予以认可。

[29]评事在职时不得为政治结社及政谈集会的社员或会员，不得为国会及地方议会议员、律师、商业的执事人。立法已经预测了现实可能出现的所有情形，司法者仅需适用，而无需解释乃至造法。

至于天坛宪草中起草人员对是否设置平政院的两派意见，因国会解散、立法机关另起炉灶，也沦为民间的论争之一。有委员指出：日本之所以采用一审制度，系因地方偏小、事甚简单、交通又甚便利，故而一审制度尚属可行。

尚有一层，政府已提出诉愿法案，如诉愿法案第一条第一款人民对于中央或地方下级行政官署之违法处分致损害人民权利者，得提起诉愿。《行政诉讼法》的这种制度组合，从其已知的裁判文书来看，也应当给予一定的积极评价。[44] 《参议院代行立法院会议速记录》（第一册），第11页。又因审理各地方人民提起诉讼便利起见，所以有第一章第四条之规定，即是采取分院之意。[43]这一规定也为清末的《行政裁判院官制草案》第9条所采纳。[36] 平政院在审判中也是如此处理的。

显然，该法采用了概括主义，此系效仿奥地利的做法，显示出其时代的进步性。即对于人民原则上亦应受理。

例如，在刘裕源不服盐务署维持长芦盐运使撤销南苑子店决定案中，平政院指出：此种惯例并无法律根据，主管官署有随时自由裁量之权，非该商所得藉口，亦非本院所能过问也。参见黄源盛：《民初平政院裁决书整编初探》，《中西法律传统》第6卷，北京大学出版社2008年版，第480-487页。

今各国有行政裁判院，凡行政各官之办理违法致民人身受损害者，该院得受其呈控而裁判其曲直。意、法等国则以行政衙门自行裁判，其弊在于专断。

经过民初关于平政院的激烈争论后，《行政诉讼法》建立了独立审判机关、专门诉讼程序的大陆法系模式，而舍弃了英美法系的做法。下文主要以临时约法制定前后的争议为主，来介绍各种主张的理据。（二）其他制度的中国选择和创造 在共通的行政诉讼制度之外，因行政诉讼涉及行政权与司法权的关系，各国往往要基于自身的国情而作出特别规定，甚至会创立某些独特的制度，1914年的《行政诉讼法》就是如此。[?] 教令第68号、第69号，《政府公报》第729号，《政府公报（影印本）》第29册，上海书店1988年版，第84-91页。

[60] 该数据系黄源盛从其收集到的187件裁判中计算得出，参见黄源盛：《自序——民初平政院裁决书整编与初探》，黄源盛纂辑：《平政院裁决录存》，2007年自刊行，序言第89-90页以下。杨绍滨：《北洋政府平政院述论》，《安徽史学》2003年第3期，第49-54页。

例如，章士钊认为，行政法之为名，以入英美、大陆两派学者之论潮，其意义专限于行政裁判一点。1906年8月25日，戴鸿慈等在考察各国政治归来后奏请设立行政裁判院，专理官民不公的诉讼及官员惩戒处分，并有弹劾之责。

[?] 参见《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第262、339、343、348、353、361、372、382页。日本《行政裁判法》第23条效仿德国规定：除法律敕令有特别规定外，行政诉讼不停止行政厅之处分及裁决的执行。

州行政法院负责审查属于州的行政事务、联邦间接行政以及其他所有不属于联邦直接行政的事务（例如自治行政团体等），其组织等由州法规定。故此时平政院为隶属于行政权下的特设机关，实行行政裁判制度，平政院审理行政诉讼案件。[⑤] 《大清新法令（1901-1911）（点校本）》，第1卷，上海商务印书馆编译所编纂，李秀清等点校，商务印书馆2010年，第701-702页。[③]9月1日，清政府宣布预备立宪。

行政管辖事务性质复杂……如以此等事件概付诸普通裁判，则裁判官既无各项专门知识，必不能审慎周详处理尽善也。[53]根据该法第12条的规定，人民经过起诉期限而未起诉、或者经过诉愿期限而未提起诉愿的，肃政史在起诉、诉愿期限经过后60日内提起诉讼。

法国、德国、日本等国在立宪之后不久，均相继建立专门的行政诉讼制度。明确规定有助于排除疑义。

根据《平政院编制令》规定，平政院设肃政厅（第6条），肃政厅对于平政院独立行使其职权（第13条）。[⑦] 然而，清末的行政诉讼构想并未从此湮灭。